内容摘要：根据主体功能区规划思路与财税政策工具特点，本文提出了我国推进形成主体功能区财税政策的主要目标：一是确保四类主体功能区享有均等化的基本公共服务，二是引导资源要素合理向目标功能区流动，三是完善市场化财税工具，引导、调节市场主体和居民行为，促进资源节约与环境保护。分析了要实现这些目标所需要具备的有关条件，以及财税政策如何在创造这些条件中发挥作用。并针对四类主体功能区特点，分别提出了相应的财税政策建议。关键词：主体功能区，基本公共服务均等化，财税政策，政府间转移支付制度推进形成主体功能区是一项十分复杂的系统工程，需要国家一揽子综合政策的支持。而我国现行政策体系与构建主体功能区的要求还不相适应，需要进一步调整和完善。结合主体功能区划要求和财税政策职能特征，推进形成主体功能区的财税政策目标，主要包括以下三个方面：（1）确保四类功能区享有均等化的基本公共服务(基本公共服务均等化最终强调的是一国全体公民，无论所处地域、性别、民族、地位、财富等的差异，都享受一定基准以上的基本公共服务。虽然不一定由政府直接提供，一般认为基本公共服务是政府的职责所在，推进基本公共服务均等化，很大程度上将依赖于政府的行动。所以，强调实现四类主体功能区之间基本公共服务均等化，并非一定着眼从四类功能区出发。因为只要所有的行政区实现了基本公共服务均衡化，四类主体功能区之间自然也实现了均等化。根据主体功能区规划的思路，设定四类功能区之间基本公共服务均等化这一目标是完全合理的，但考虑到我国的行政和财政体制现实，要实现这一目标，以优先推进行政区域间的基本公共服务均等化为途径，可能更具有现实操作性。（2）引导资源要素合理向目标功能区流动；（3）完善市场化财税工具，引导和调节市场主体和居民行为，推进资源节约、环境保护与可持续发展。而四类功能区内的居民是否享有基本公平的公共服务，既是差别化区域协调发展战略的目标之一，更是真正引导人口资源流动并最终形成主体功能区的基础。从某种程度上讲，四类功能区推进形成的进程将直接受基本公共服务均等化的程度影响。所以，三大目标中又以第一个目标最为重要。ヒ弧⒉扑罢策工具框架与潜在政策着力点ノ了实现以上三大目标，我们首先分析其需要具备的基本条件是什么；为了创造这些条件，在整个财税政策工具框架中有哪些工具能排上用场；并结合现实针对性和可操作性，具体分析哪些政策是潜在的着力点。ィㄒ唬 实现目标所需要的基本条件ツ勘暌唬核睦嘀魈骞δ芮基本公共服务均等化ゴ四勘昴芊袷迪郑关键取决于以下三个基本条件：第一，各地提供基本公共服务的能力；第二，各地基本公共服务基础条件和单位供给成本；第三，各地提供公共服务的责任心和努力程度。其中，基本公共服务的提供能力又主要取决于各地实际财力和管理能力；公共服务的基础条件主要受各地历史投入和单位供给成本差异影响，而单位供给成本差异又主要受地理区位、自然环境、人口密度等综合因素影响；责任心和努力程度则主要取决于制度设计、绩效监督与激励安排。对于基础条件和单位供给成本相对一致的两个地区而言，如果假设其管理能力相当、制度设计与激励安排也基本一致，则地区公共服务均等化程度将主要取决于地区财力的均等化程度。这也是当前很多讨论集中到完善我国中央与地方财税体制，改革转移支付制度上的主要原因。ノ创造以上条件，当前财税政策的努力方向：一是推进各类主体功能区之间基本财力均等化；二是在财力均等化制度设计中，要充分考虑各地基础条件和成本差异，而且要有有效的激励安排，以保障公共服务支出优先地位，并取得切实实效。从政策着力点看，要推进地区财力均等化无外乎两条办法：第一，加强各地区自有财源建设，提高自身汲取财力的能力。这种方法不但需要较长的时间，而且由于发展水平、资源、区位和环境等方面的差异，地区间财力差异会一直存在。另外，我国长期的实践表明，如果过度依赖于自身财源建设，必然会出现因追求财政收入而出现与主体功能定位相冲突的开发行为。第二，通过政府间转移支付制度，实现财力在国土空间和功能区之间的重新分配，保证所有地区的财力都能支持基本公共服务的提供。当然，“财力均等化”并不能真正保证“公共服务均等化”，而只是后者的重要条件。在完善转移支付制度的过程中的基础上，还必须加强公共服务的绩效评估与监督考核，将公共服务作为政府考核的核心内容。必须加强政府管理能力建设，改善政府人力资本质量，提高政府管理的效率和能力。ツ勘甓：引导资源要素向目标功能区流动プ试匆素在区域间的流动主要是依靠市场机制来完成，而财税政策通常只是发挥一定的引导性作用。根据主体功能区划总体战略思路，在资源要素流动方面，主要包括以下几个方面：（1）引导资本、劳动力和技术向重点开发区流动；（2）引导人口从限制开发区和禁止开发区迁出，推进生态移民；（3）引导优化开发区加快技术创新和产业升级，推进产业在国内合理转移等。根据国际经验和我国实践，要实现以上政策目标，财税政策的关键在于对资源要素的流动以引导性优惠和支持，适当补偿因流动带来的短期损失，使资源的合理流动在经济上有吸引力。目标三：完善市场化财税工具，提高政策实施效率，引导市场主体和居民节约资源和重视环境保护プ芙峁际经验，一国综合性环境资源政策框架，可以归纳为四种主要类型（见表1）。第一，管制和命令类。主要通过强制规定和行政命令来实现政策目标，包括有关法律、[HJ4.9mm]法规、环境标准、总量控制以及行政罚款等。第二，价格类。其主要是通过影响市场主体成本、收益，改变资源价格等方式来实现政策目的，主要包括补贴、收费、资源环境税、政府采购等。第三，产权类。通过设置或承认私有产权，通过市场交易体系来实现政策目的，典型的例如排放许可证、二氧化碳排放交易等。第四，信息和宣传类。主要是通过信息发布，公益宣传，绿色行动等来提高公众认知，进而改变他们的行为，常见的包括绿色认证、绿色标记、绿色自愿协议等等。四类政策工具各具特色，发挥作用的特点也不相同，从政策推进的机制看，许多时候第二类和第三类中的大部分政策会借助市场体系来完成，所以又被称为“市场化环境资源工具”。从我国当前的政策体系看，第二、三和四类政策都比较薄弱。而财税政策在资源环境方面的作用，基本上是通过第二类工具实现的。所以，当前的政策重点在于健全这类政策工具，通过税收安排，一方面使资源浪费和环境污染行为支付必要的成本，使外部成本部分内部化，通过成本的增加来影响市场主体和居民的行为；另一方面支持采用资源节约和环境保护技术的企业提升竞争力，不至于使企业因为致力资源节约和环境保护而处于不利地位。逐步探索建立起生态环境的成本和收益跨地区配置机制。（二）主体功能区与财税政策工具框架ゲ扑罢策工具细分十分庞杂，但归纳起来无外乎两大类：收入类政策和支出类政策。根据日常实用情况，其中收入类政策大体有可以分为税、费、债（含政府信用）和转移性收入四项，支出类大致包括政府投资、公共服务、财政补贴和政府采购四项。具体到每项政策，又存在多种政策工具或工具的组合。例如，财政补贴又包括现金直补、实物直补和贴息等。如果以四类主体功能区为纵轴，财税政策工具为横轴，则我们可以得到以下推进形成主体功能区的财税政策工具框架（见表2）。 注：有阴影方框为政策重点作用区域。ジ据“十一五”规划纲要，从四类主体功能区的自身财力特征看：第一，优化开发区基本上是我国经济发展水平较高，自身财源比较丰富，自我财政汲取能力较强的地区，也是我国向其他类地区提供财力转移的主要财源。财税政策的重点在于引导其产业升级和技术进步，加大新能源、新材料和新技术的使用，建立起严格和相对完备的资源环境标准和政策体系（政策目标三）。第二，重点开发主要从发展潜力和资源环境承载能力来划分，这类功能区内部发展很不平衡，其中亚类型也会比较多样。自身财政能力可能同时存在财源充足型、财源相对平衡型和财源不足型，因此，重点开发区也将是财税政策实施比较复杂的区域，短期内三大政策目标在该区域内都十分重要。既要引导资源要素向该区区域流动，加快开发与发展，同时又要避免走优化开发区过去发展的老路，资源环境的约束将加大，开发的成本将有所提高。第三，限制开发区和禁止开发区多是生态环境意义重大的区域，除少数处于经济发达行政区内，绝大多数经济发展落后，自我财源稀缺地区。而且在短期内，随着其主体功能定位的推进，在新兴特色产业尚未建立起来之前，其自有财力会进一步降低。财税政策当前的重点在于，必须保证这些区域具有提供基本公共服务能力的财力，同时加强生态投入和建设，完善生态移民配套政策措施（目标一和目标三）。ザ、推进形成主体功能区的财税政策面临的挑战ジ据主体功能区规划思想，假设：（1）全国土覆盖（不包括海域）；（2）不受行政区划限制；（3）以县为最小基本划分“单元”；（4）行政区划原则不调整，所有功能区政策由所辖行政区负责（政策实施主体）。ゲ扑罢策的实施主体一般由各级政府部门承担，这决定了其对行政体制的依赖性（特别是转移支付制度），而主体功能区存在打破行政区划的可能，这必然会出现功能区与一级行政区边界不一致问题（通过以下“两行政区－两功能区”情形来说明）。ゼ偕枇礁鱿嗔谛姓区（A和B，可以是两个省、两个市或者两个县，此处假设为两省），其中A为富省，B为穷省（见图1），并且两省相邻的某地区被划入同一（类）功能区中。四类功能区中优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发地区分别用Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ和Ⅳ表示，而同一省内同类功能区分别用1、2、……、n来区别，虚线方框表示更小的基本行政区划单元（假设为县），则会出现三类基本情况如下： 第一类：单一主体功能区 >基本行政区。比如三江源禁止开发区范围较大，其间玛多、玛沁等多个县级行政区域完全处于该功能区内，如图中BⅣ1。这种情况下，同一功能区内包括多个基本行政区，该功能区的有关政策将分由多个不同的行政区负责执行。サ诙类：单一主体功能区 =基本行政区。比如某县整体被划为重点开发区或优化开发区。这种情况下，基本行政区与单一功能区边界重合，行政区将只是执行单一的主体功能区政策。サ谌类：单一主体功能区 <基本行政区。比如某自然文化遗产属于禁止开发区，整体处于该基本行政区（县）以内，同时该县还含有其他类型功能区，如图中AⅣ情形。这种情况下，同一基本行政区内包括两种或两种类型以上的功能区，行政区要对不同功能区采取不同的政策。如果仅仅从政策执行主体的角度，第一类情况可以并入第二类情况，因为当单一功能区大于基本行政区时，对于该基本行政区而言，则其整体国土都属于单一主体功能区类别。但即便在这种情形下，由于政策执行中存在三种明显不同的空间划分，即行政区划分、主体功能区划分和板块区域划分，仍可能产生两类明显的政策冲突（或操作困难）问题：ィㄒ唬┬姓区政策与主体功能区政策冲突问题ジ据以上情况，行政区与主体功能区不重合，将产生三种棘手问题：第一种， 同一或同类功能区的政策分由不同行政区（穷和富）实施，政策实施的一致性如何保证问题；第二种，同一行政区内不同功能区应该采取不同的政策安排，如何保证实施中的差别问题；第三种，不同行政区中同类功能区之间的存在很大的现实差别，如何保证有关政策执行的一致性或政策执行效果的一致性问题。以转移支付制度为例，我国转移支付规则规定，根据一个省的标准收入和标准支出之间的比较，只有标准收入小于标准支出的省份，才能参与中央对地方的转移支付资金分配。在此，我们可以将不参与转移支付资金分配的省称为富省（A省），而将接受转移支付的省份成为穷省（B省），而且假设这两个省份内都包含有四类功能区。如上图所示，AⅣ属于富省的禁止开发区，BⅣ1和BⅣ2则属于穷省的禁止开发区。现有制度决定，保证AⅣ基本公共服务的财力依赖于A省内部的财力重新分配，即靠省以下的转移支付制度解决；而保证BⅣ1和BⅣ2基本公共服务的财力则很大程度上来自于中央对B省的转移支付资金来解决，但确保财力从B省切实分配到BⅣ1和BⅣ2，而不被B省内其他区域挤占，还得依赖B省内的转移支付制度安排。这对如何保证这三个同类功能区具有基本相当的公共服务财力，提出了严峻的挑战。由于我国区域差距十分明显，A省总体条件较好，对 AⅣ可能有较为充足财力支持，使其基本公共服务远好于BⅣ1和BⅣ2。B省根据自身情况，中央对B省的转移支付资金可能会被用于收益更为明显的其他支出或其他地区。即便保证中央对B省的转移支付优先分配到BⅣ1和BⅣ2，但由于其总体转移支付规模不足，加上历史条件很差，该地区的基本公共服务也可能难以保障。如果再考虑不同区域内不同类型功能区之间的差异，这个问题将会更为复杂。我们一开始之所以强调主要以推进行政区域间的基本公共服务均等化为途径，以实现四类功能区之间基本公共服务均等化目标，正是居于对这些冲突的考虑。（二） 板块区域政策与主体功能区政策冲突问题コ了功能区与行政区的协调外，还必须考虑功能区政策与我国板块划分政策（如西部大开发、中部崛起、东北振兴）的协调问题。例如四川整体属于西部地区，根据国家西部大开发战略应整体享受西部大开发的有关政策和优惠措施，但是主体功能区划后，四川省内将同时出现四类功能区，特别是其中的限制和禁止开发区将不可能再处于“大开发”之列。这样对于地方行政主体而言，就存在根据地方利益选择政策的可能，如果西部大开发对其有利，则选择执行西部大开发政策，如果主体功能区政策对其有利，则选择执行主体功能区政策。因为这二者在国家“十一五”规划中都有明确规定，但对二者的优先权问题没有进行说明。所以，在设计推进形成主体功能区的财税政策时，必须充分考虑二者之间的潜在冲突，应在政策优先安排上作出明确规定。チ硗猓限制开发区和禁止开发区某种程度上是为了维护自然和生态功能，而放弃了开发的机会，其对整个国家经济社会的贡献在于其生态功能贡献，而且这种贡献具有明显的外溢性，优化开发区和重点开发区都从中获益。但这种收益往往是间接的，很难直接从经济利益上测算，在国家财政收入中也仅仅是反映了十分微小的部分。因此，生态跨地区补偿就不可能仅仅通过政府间转移支付设计来完全解决。如何通过包括财税政策在内的各种政策工具，建立生态恢复和功能维护成本的区域分担机制，将是推进主体功能区的又一重大挑战。ト、推进形成主体功能区的财税政策ィㄒ唬┗本原则ネ平形成主体功能区的财税政策的实施离不开其他相关政策的配合，同时又要充分考虑财税政策自身特点和优势。针对主体功能区规划思路和操作中可能面临的现实挑战，财税政策设计和执行中应遵循以下基本原则。ぁ裢类功能区政策一致原则。主体功能区不同于过去的综合经济区，其属于一种典型的经济类型区，同类功能区之间最大的特点是区内发展条件和经济特点的相对一致性。为了便于各类主体功能区清晰定位，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发格局，各类主体功能区之间政策应有所区别，但同类功能区政策应在全国统一的政策框架下力争一致。ぁ窨缋喙δ芮结果公平原则。主体功能区规划的实质是走差别化协调发展道路，不同的功能区对国家整体的发展的贡献也不同。要使个人不会因生活在某类功能区内而使其生存和发展受到不公平的待遇，使各类功能区之间享有基本一致的基本公共服务，各类功能区应该能够公平地分享国家增长和发展的成果。ぁ裰醒胝府主导原则。由于我国现实的地区巨大差距决定，随着四类主体功能区的推进形成，各类和同类功能区之间都会存在很大的差异，如果财税政策的制定进一步下放，则将更不利于功能区之间的差异的缩小。减少差异的现实选择是由中央政府控制基本政策框架，制定相对细致的标准和规范，同时给予地方一定的灵活空间。●维护市场体系完整原则。主体功能区财税政策的安排要总体符合我国建立和完善社会主义市场经济体系的要求，要有利于形成公平的市场竞争环境，有利于资源要素的自由流动，有利于市场一体化进程的推进。特别是税收政策安排，在促进地区功能清晰定位，引导要素合理流动的同时，要坚决防止因此可能产生的市场分割、税负扭曲问题。●主体功能区政策优先原则。由于行政区划与主体功能区划的不一致性决定，在各行政区内存在各类自主政策安排的情况下，必然产生行政区政策与功能区政策相冲突的可能，以及板块区域政策与主体功能区政策冲突的可能。在制定主体功能区政策的同时，要对部分行政区政策进行适当清理、调整和规范，力争二者在促进区域协调发展上取得一致。但当二者发生实质冲突时，应该优先考虑主体功能区政策。ィǘ）主要思路ヒ酝平主体功能区基本公共服务均等化为主要目标，重点在于加快完善我国现行转移支付制度，辅之以地方税体系完善和地方政府信用制度建设，保证各类功能区都具备提供基本公共服务必需的财力；并进一步加强和完善绩效评估和监督考核，将公共服务放在公共支出的优先位置，提高相关主体的责任心和努力程度；制定基本公共服务标准，规范政策实施行为，切实保证跨类功能区居民享有水平和质量相当的基本公共服务。但行动的重点在于着力推进行政区域间的财力均等化，同时予限制开发区和禁止开发区一定的转移支付资金倾斜。ヒ源俳资源要素合理流动，完善资源环境政策体系为辅助目标，利用财税等工具安排，引导资本、技术和劳动力加快向重点开发区流动；利用财税工具减少生态环境的外部性影响，建立稳定的生态投入保障机制，加快建立跨区域生态保护与补偿机制，维持、扩大和保护自然资源基础和生态服务能力，推进各类功能区差别化协调发展。ィㄈ）确保限制开发区和禁止开发区的基本公共服务提供ネ平形成主体功能区的财税政策将包括一系列的具体政策安排，但基本公共服务均等化是推进形成主体功能区的重要基础，也是现代公共财政体制建设的核心目标。而均等化指全体国民，无论你身处国家的任何地方，无论你的民族、性别、地位差别，都能普遍公平地享有基本公共服务。其强调的是所有人都能享受一定标准之上的公共服务，而不是所有人享有完全一样的公共服务。1.基本行动逻辑。对于大家普遍关注的如何保证限制开发区和禁止开发区的基本公共服务的问题，建议基本行动逻辑为：“优先减人、制定标准、确保财力、强化监督。”ァ—“优先减人”，就指优先减轻限制开发区和禁止开发区的人口承载压力，增强这些地区的自然生态自我恢复功能。其中，对限制开发区这类主要为生态功能区和农业作业区的地区，要加快生态移民和剩余农业劳动力转移；对于禁止开发区则原则上对所有长期住户均实施生态移民，可以考虑将少部分实在不能转移的住户逐步转变为禁止开发区的一般管理人员。而要实现这种移民式减人，需要财政多方面给予明确支持：第一，给移民家庭直接经济补偿和短期生活补贴；第二，增强移民人员在异地从事生产和生活的能力，对加强移民教育和技能培训给予资金支持；第三，增强接受移民地区基本公共服务能力和安置基本条件建设，对接受移民的重点开发区给予专项资金支持，以确保移民“移得出、稳得住、能致富”。ァ—“制定标准”，就是要制定国家级基本公共服务标准，明确基本公共服务的范围、基本支出标准、基本服务质量和水平，并将这一标准的执行情况作为地方政绩考核的重点，明确要求所有地区提供的基本公共服务都必须达到最低标准以上的水平。因为我国地区间情况千差万别，如果没有明确的政策标准和考核约束，实施中就很难确保各地都将基本公共服务置于公共支出的优先顺序上。制定标准的最大拇υ谟谑垢鞯囟加幸桓龉娣兜牟握毡曜迹能有效控制执行结果的偏差，减少上文提到的各种政策执行差别和冲突。而且根据这一标准，结合各地区实际人口规模、密度以及服务的单位成本差异等因素，可以为转移支付资金的分配提供更合理的依据。ァ—“确保财力”，就是在减人、制定标准的基础上，将现行转移支付制度没有考虑的“基本公共服务支出标准因素”引入到的“标准支出”中，根据因素法测算的标准收支差和转移支付系数，以分配财力性转移支付资金，确保各类地区基本公共服务支出，特别是限制开发区和禁止开发区的基本财力得以保障。ァ—“强化监督”，就是要强化转移支付资金使用的监督考核和绩效评估，一方面要保证对转移支付资金确实被优先用于基本公共服务的提供，防止转移支付资金被挪作他用，甚至用于搞形象工程；另一方面加强资金使用绩效监督和评估，纠正“重投入、轻产出；重分配，轻管理”问题，切实提高转移支付资金的使用效率。对于地方可自主支配一般性转移支付和其他财力性转移资金，要纳入地方政府整体公共支出监督考核体系，加快完善公共支出绩效评估指标体系建设，提高财力性转移资金的使用效率。对于专项转移支付资金，要加强跟踪问责，并逐步将其纳入国库集中支付和政府采购制度，切实提高资金使用的规范性和透明度。2.转移支付制度调整思路。在维持现行基本财政体制的基础上，要贯彻以上政策意图，现行转移支付制度需要相应做出改善和调整，具体包括：ヒ皇堑髡一般性转移支付资金分配方法。从目前主要保地方行政运行转变为重点保证政府服务职能的履行，从保财政供养人员“吃饭”转变为保证基本公共服务的提供。ザ是调整转移支付结构、压缩专项转移支付规模、适时引入分类转移支付。清理、整合现有专项转移支付项目，严格控制专项拨款立项，建立严格的专项拨款项目准入机制，逐步压缩专项转移支付规模，降低专项转移支付在总体转移支付中的比重。中央财力增量部分要重点用于增加一般性转移支付，提高地区财力调节的能力，同时避免财力性转移支付专项化问题。借鉴国际经验，适时引入分类转移支付，其既能贯彻中央有关政策，保证资金支出的优先范围，又使地方政府在实际中能因地制宜，给地方一定的自由支配权。ト是完善省以下转移支付制度，强化省级财政平衡省内各主体功能区财政差异的责任。省以下转移支付制度改革滞后是当前我国市县级财力差异大于省级财力差异的一个根本的原因。一方面要加快推进省以下体制改革，建立明确的公式化财力分配制度，加大省内调节力度，提高一般性转移支付的有效性；另一方面可以考虑引入“省内各主体功能区财政差异”因素，并作为地方接受中央转移支付测算考虑的激励因素之一，强化省级财政的内部财力平衡责任。ニ氖钦攵韵拗瓶发区和禁止开发区特征，增设相应转移支付项目。一方面，由于限制开发区和禁止开发区的划分，使这些地区对经济社会的贡献主要体现在农业和生态功能，即这些地区放弃了工业化和城镇化的发展机会，其直接效果是这些地区财政收入减收。应类似于现行财力性转移支付中的“退耕还林还草”和“天然林保护工程”的设置，在财力性转移支付中，对这两类地区设置更为综合“生态建设与恢复（或者，为了便于区别可直接称为“限制开发区转移支付”和“禁止开发区转移支付”，其转移支付资金的依据在于，因这两类地区在生态和自然资源方面的贡献，相应开发程度减少带来财政收入减少。这类转移支付的目的除确保其基本行政运行和公共服务供给的财力外，主要用于其主体功能——生态建设与保护方面。）”转移支付，同时归并现有的这两项转移支付。另一方面，在清理和压缩现行部分专项转移支付的同时，增设“生态移民”专项转移支付，根据生态移民规模和成本，对移民家庭进行直接补贴，对于推进移民和接受移民的地区进行资金支持。（四）针对四类主体功能区的其他财税政策建议1.对于优化开发区的财税政策。一是加大对技术创新和产业升级的引导和支持，对高科技产业和新技术运用推广提供贴息、税收优惠等政策。二是加大对可再生能源、新能源开发和节能新技术利用的支持，对节能设施改造和技改提供补贴，对可再生能源和新能源开发设置产业引导基金。三是全面推行政府绿色采购，引导全社会发展循环经济。四是扩展排污费征收范围，适当提高征收标准，研究征收碳税的可行性，并逐步探索建立排污权交易体系和节能配额交易体系。五是在经济和技术条件成熟的地区，率先试点开征不动产税，为基层财政提供稳定财源的同时，可以引导部分资金和要素向重点开发区流动。2.对于重点开发区的财税政策。一是对于国家鼓励的产业和投资领域，实施税收优惠、投资补贴、加速折旧、贴息等优惠措施。二是在重点开发区全面推进增值税转型，实施消费型增值税。三是加大对重点项目建设和基础设施投入，国债投资项目要向重点开发区适当倾斜。四是在有条件的地方进行地方债试点，为重点开发区的发展提供更为灵活的资金来源。五是对承接其他三类地区的人口转移提供配套资金支持，加大对基本公共服务的基础建设投入。六是鼓励中小企业和民营企业发展，并择优提供政府信用担保和财政贴息等政策支持。3.对于限制开发区和禁止开发区的财税政策。一是探索建立跨地区和跨领域的生态补偿机制，通过水、电、气价格附加等形式，设立生态保护专项中央基金，基金收入全部用于这两类地区的生态建设和生态保护投入。二是扩大资源税征收范围，调整资源税征收模式，实行以储量或价格计征，税率设置要充分反映资源的稀缺程度。同时适当提高矿产资源赔偿费的征收标准，使资源开发的生态环境成本尽可能内部化。三是加快完善禁止开发区中各类自然保护区和国家公园等管理体制，有关管理费用和人员经费要设立专门的财政预算科目，保证其稳定的资金投入。四是加大政府生态基础设施直接投资。五是加大对生态移民的资金支持，注重对移民的技能培训；加大财政扶贫力度，强化扶贫资金管理，提高扶贫效率。