[摘要]完善农村金融体制，缓解中国农村企业和农户融资难的问题，不但要改革农村信用社，还要改造包括国有银行在内的现有银行；不论是改造现有银行，还是新建民营银行，都必须努力实现产权明晰、多元化和治理结构完善。
[关键词]传统农区/农村信用社/改革/农村发展
2003年底，全国农村信用社有机构34，846个，存款余额2.41万亿元人民币，贷款余额1.72万亿元人民币（http://www.cbrc.gov.cn/yaowen ）。在较多地区，农村信用社已成为农村金融服务的主力军。尽管20世纪80年代初期开始，中国政府就致力于农村信用社体制的完善，1993年，中国人民银行还倡导农村信用社自主经营、自求资金平衡，并直接贷款到农户[1]，然而，直到21世纪的今天，农村信用社还一直在为强化管理、信贷决策的合理性和解决不良贷款方面而劳作。2003年6月27日，中央政府颁布了《农村信用社改革试点方案》（国发[2003]15号），从而正式启动了以明晰产权和完善农村信用社经营管理体制为中心的新一轮改革。经过了在8个省市1年的试点以后，中央政府又于2004年8月17日颁布了《关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》（国发[2004]66号），意在进一步推动农村信用社的改革，促进统筹城乡经济协调发展，缩小地区差异。然而，这种改革意图是否能够实现，是否有利于促进城乡金融的协调发展，特别是是否有利于农村金融改革向纵深推进，是值得深入研讨的。为此，我们对传统农区的河南RZ市农村信用社和山西CZ市农村信用社进行了调研，主要分析了农村信用社发展面临的主要问题，改革的取向存在的问题及其对农村发展的影响，并对为促进“三农”发展所应采取的农村金融发展对策进行了探讨。
一、传统农区农村信用社发展的业务特征
在对RZ市和CZ市农村信用社发展现状综合分析后表明，农村信用社发展主要存在以下几方面的特征。
1.负债业务的快速发展与资本金补充滞后并存。为防范金融风险，农村信用社资本充足率必须保持在合理的水平，随着负债的增长，资本金也必须相应持续地增长，但是，与全国农村信用社领域在资本金补充方面存在的问题一致，RZ市和CZ市农村信用社也没有建立起持续性补充资本金的机制。RZ市农村信用社，在存贷款有较大增长的情况下，股本金的增长还出现徘徊局面（表1）。2003年，RZ市农村信用社股金还出现大幅度下降局面，因而2004年6月底的股金总余额还低于2002年底的水平（图1）。
4.金融业务现代化与专业化发展要求与RZ市和CZ市农村信用社综合能力发展不足并存。信用社的综合发展能力通过多方面表现出来，主要体现在管理能力、业务营销与拓展能力、风险管理与防范能力、内部控制能力、业务创新能力等，它与农村信用社的人员整体素质、基础设施的配置密切相关。
现代金融业，属于高风险行业。随着金融电子化步伐的加快，新业务、新知识层出不穷，对人员素质要求更高。金融从业人员不仅要掌握现代金融业务知识，还要求掌握计算机和法律知识。由于受区域和人缘关系的影响，RZ市和CZ市农村信用社现有人员的构成格局，带有近亲敷衍用人方式的痕迹。加之在在职学习、进修和培训等方面的条件差，员工的整体素质并不高，制约了RZ市和CZ市农村信用社的创新和发展，不适应业务发展的需要，也不利于农村信用社核心竞争力的形成。
同时，冗员问题突出，绩效较低。从表4可以看出，RZ市农村信用社绩效显著低于CZ市农村信用社的绩效。若以存贷利差2%、每个农信社的员工分摊的成本为3万元计算，每个员工至少必须发放150万元的贷款，加上保证金、备付金和呆坏帐，必须吸收200万元存款。由此可见，从根本上而言，RZ市农村信用社是没有达到财务上可持续发展规模的。CZ市农村信用社已基本具备财务上可持续发展的基础，因此，CZ市农村信用社经营指标基本正常，2001年以来还能保持正的资产利润率（表5）。
因此，传统农区的金融需求，已经不仅仅表现为传统意义上的农业生产需求，还带有在此需求基础上的升级的成分，与以前的金融需求相比，具有四个方面的典型特征：
（1）不但资金需求分散，信息收集、加工处理和补充的成本较高，而且资金需求的季节性强、临时性和及时性强；
（2）还款来源面临自然风险和市场风险的双重约束；
（3）信贷资金需求的产生更加频繁；
（4）信贷资金需求额度普遍较大，有的甚至已经远远超过了中国人民银行界定的农村信用社农户小额信用贷款的额度。
而传统农区的农户和现有农村企业，自身积累有限，进入正规商业信贷市场的能力不足；在四大国有商业银行退出县及县以下地区，上收贷款审批权限、削减和撤并营业网点和机构之后，农村信用社又成了这些地区农村金融市场上的最后的、当然的正规金融服务的提供者。因此，传统农区的农村信用社改革，应以有利于瞄准上述市场特征的定位主体的产生为前提，以有利于农民增收和农业结构调整的实现。
三、农村信用社改革取向：问题及成因
为了促进农村信用社的可持续发展，提高农村信用社市场竞争能力，2003年6月27日，中央政府颁布了《农村信用社改革试点方案》（国发[2003]15号），从而正式启动了以明晰产权和完善农村信用社经营管理体制为中心的新一轮改革。经过了在8个省市1年的试点以后，中央政府又于2004年8月17日颁布了《关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》（国发[2004]66号），并决定在除西藏和海南外的其余21个省市全面推开农村信用社改革。由此，农村信用社的改革号角，实际上已在祖国大地全面吹响，必将带来中国农村信用社领域的深刻的制度性变革。
在农村信用社本轮改革中，15号文件和66号文件彻底摆脱了传统的改革思路，把农村信用社的管理权移交给地方政府，在所有权结构上，农村信用社将在明晰产权的基础上，重组成农村合作银行、农村商业银行和真正的农村信用社合作社。在给改革主体以较大的选择自主权的同时，还把消化不良贷款作为重要内容，中央政府为此采取四大扶持政策，激励和促进农村信用社参与改革，帮助农村信用社消化解决历史包袱，这四大政策分别是：
（1）对1994-1997年期间亏损的农村信用社保值贴补利息给予补贴[3].
（2）从2004年1月1日起至2006年底，对参与试点的中西部地区的农村信用社一律暂免征收企业所得税；其他试点地区的农村信用社，一律按其应纳税额减半征收企业所得税。从2004年1月日起，对试点地区农村信用社的营业税按3%税率征收。
（3）对试点地区的农村信用社，可采取两种方式给予适当的资金支持：一是由人民银行安排一部分专项再贷款。二是由人民银行发行专项中央银行票据，用于置换农村信用社的不良贷款[4]，票据期限两年，按年利率1.89%分年付息[5].
（4）实行灵活的利率政策，允许农村信用社贷款利率灵活浮动。贷款利率可在基准贷款利率的1.0倍至2.0倍范围内浮动（农村信用社对农户贷款1年期的基准利率5.31%）。对农户小额信用贷款利率不上浮，个别风险较大的可小幅（不超过1.2倍）上浮，对受灾地区的农户贷款，还可适当下浮。
前三种措施，实际上可以在一定程度上理解为中央政府对农村信用社的直接的资金支持，对农村信用社的直接注资，是中国政府对农村信用社的救助[6].将对农村信用社的发展产生巨大的影响。这些措施，充分显示了农村信用社改革所具有的主题是创新的特点。但是，从已经实施和正在实施的有关省市的改革来看，却存在两大问题：
第一，农村信用社改革的目标不明确，农村信用社改革要达到什么目标？什么才算农村信用社改革成功到位？多年以来，理论研究者和决策者们实际上均没有一个明确的概念。这也是农村信用社虽经多轮改革，仍然不能到位的主要原因。
笔者认为，这与中国农村信用社改革推进方式有关。纵观二十世纪五十年代以来农村信用社改革与发展的历史，可以发现有几个显著的特征：
（1）体制形成上的政府主导性。无论是二十世纪五十年代初期农村信用社的设立，还是后来的体制变迁，均是由监管部门直接推动的，采取的是自上而下方式推进，均是一种在政府主导下的强制性制度变迁过程，而不是从自身需要出发而从下至上产生的诱致性制度变迁。强制性制度变迁的一个显著特点就是制度供给上的不足。
（2）改革以领导管理权力的重新分配和转移为主要内容。农村信用社几十年来主要经历了地方政府（包括人民公社）、农业银行、人民银行管理三种模式。这三种模式都使得农村信用社始终处于被动的、被控制的地位。即使农村信用社按合作制原则进行规范，希望推行社员民主管理；二十世纪八十年代以后逐步推行的组建县（市）农村信用联社、组建地（市）联社、省级联社（或信用合作协会），农村信用社也并未从根本上摆脱这种地位。
（3）改革的目的在于将农村信用社束缚在服务“三农”的政策目标上。农村信用社作为政策工具，根本上是为了解决农业、农民和农村经济发展问题，期望农村信用社更好地保障“三农”的资金需求，改变越来越严重的“离农”倾向。
（4）农村信用社的微观改造仅仅落脚于机构撤并与重组，没有着眼于机制的完善。2003年底，农村信用社的个数比二十世纪五十年代净减少了约5万家法人机构。按合作制原则的改革，也并未取得实质性的效果。
应该明确，农村信用社改革的总体目标应该是机构运作的市场化，彻底摆脱政府的隐性担保局面，严格市场准入和退出，真正实现优胜劣汰；改革要有利于风险防范，增强农村金融市场稳定性、克服农村金融体系的脆弱性；要实现低成本基础上的有效监管；要有利于缓解农户和中小企业的贷款难的问题，提高农户和中小企业的信贷可得性，同时，要有利于金融机构本身的财务上的可持续发展。
农村信用社改革的目标在于产权明晰和治理完善。而实现这一目标的手段有改造和新建两种。改造现存农村信用社需要花很大的力气，有相当的一段路要走。从农村信用社现有的改造案例中可以发现，虽然实现了产权主体的多元化和产权结构的分散化，也建立了社员代表大会、理事会和监视会制度，但是制度变迁过程是一个通过不断竞争的转型过程，而在中国部分地区已经实现的农村信用社制度变迁与转型，是通过外力嵌入而不是通过竞争而实现的，不可避免地表现出它的不完善和不彻底性。
第二，农村信用社改革模式和推进方式选择上的不足，主要表现是出现了严重的创新误区和创新不足的问题：
（1）在经济条件较好、农村信用社经营状况较好的县市均千篇一律地成立县级农村商业银行或合作银行；
（2）出于政府控制金融资源的动机，参与改革试点的省市均选择了建立省信用联社模式；
（3）在片面强调增强实力的概念下将二级法人制度改为县一级法人制度，实际上是进一步强化和集中了二级法人制度下县级信用合作联社的权力，进一步削弱具有独立法人资格的基层农村信用社具有的本来就有限的权力（表7）；实行县一级法人体制后的农村信用社，仍然沿袭的是农村信用社原有产权结构特征，没有通过契约性的股权交易来完成股权变动和法人变动，这种股权变动和法人变动契约不属于科斯意义上的市场交易契约，而是组织内部的科层安排契约；
（4）改革没有引起传统农区亏损严重和贫穷落后地区艰难度日的农村信用社的共鸣，这些农村信用社实际上在日益高涨的改革浪潮中被“边缘化”，难以共享参与改革所带来的快乐以及改革成功后的喜悦。
诚然，中小型金融机构着眼于发放小额贷款，有利于农户、城乡中小型企业的融资。构建更多的中小民营银行对中小企业融资有所助益，这一点，从美国中小金融机构的发展历史中也得到证明。对美国20世纪90年代中期的银行业务状况研究发现：银行规模越小，其小额贷款占贷款总额的比重越大，小额贷款占资产总额的比例越高。资产低于1亿美元的银行的国内小商业贷款占资产总额的8.9％，而在资产高于50亿的银行，这个比例只有2.9％（表9）。但不能说中小企业贷款难是因为没有民营银行。即使建立了民营银行，它们对中小企业提供贷款仍然还得满足一定的贷款条件。