一、引言
就业形势决定于劳动力的供给和需求状况。从供给方面来看，就业主要面临这样三个方面的压力：一是新增劳动力数量，二是农村富余劳动力向非农领域和城镇转移，三是城镇的下岗和裁员。从新增劳动力来看，目前我国正处在劳动年龄人口增加最为迅速的时期，最新的人口预测表明，2003年是近几年新增劳动力最多的一年，16～59岁劳动年龄人口净增1300多万，而且，劳动年龄人口的增加趋势还将持续8～10年左右的时间。从农村劳动力向城镇的转移来看，随着农民收入的增加越来越依赖于非农就业的工资性收入，农村劳动力向城镇转移的步伐还将进一步加快，2003年进城务工的农民超过一个亿，预计今后几年农民劳动力进城务工的人数还将进一步增加。与前几年稍微不同的是，城镇下岗的人数有所减缓，2003年全国国有企业下岗职工为260万人，比上年底减少150万人，这在一定程度上使就业压力得到缓解。但综合来看，上述三个方面的就业压力依然存在，有些方面的压力继续增加。从需求方面来看，经济增长对就业的拉动作用逐渐减弱。在改革开放初期，经济每增长一个百分点会带动约0.4%的就业增长，但到了2000年，这一拉动作用降低到只有0.1%，2003年的经济增长对就业的推动作用进一步减低。从综合劳动供给和需求之间存在的尖锐矛盾，可以看出，中国严峻的就业形势不会在短期内得到缓解。
二、失业统计与失业率
虽然面临着严峻的就业形势，但按照国际标准衡量，中国目前的真实失业率到底有多高，仍然是一个无法说清楚的问题。这主要是因为中国尚没有公开发布与国际接轨的调查失业率数据。
中国官方公布的失业率数字为城镇登记失业率，这一数字由国家统计局与劳动和社会保障部共同收集与发布。城镇登记失业率固然能在一定程度上反映城镇劳动力的被使用程度，但它毕竟不是通过调查得到的失业率数字，很难使用这一数字进行国际比较。同时，城镇登记失业率仅仅把那些到就业服务机构求职登记的无工作者视为失业人员，而那些没有去登记的失业人员被排除在失业者队伍之外，因此肯定会低估真实的失业程度。
人口普查是全面系统了解就业和失业问题的另一个最重要的信息来源。但人口普查每10年才进行一次，所以，普查得到的就业和失业数字很难满足失业率对时效性的要求。不过，我国最近一次的人口普查刚刚于2000年结束，这就为我们窥视中国的失业状况提供了可能。
在2000年第五次人口普查（“五普”）的长表中，所有15岁以上的人口都要针对自己的工作状况回答若干问题。这些问题的设计基本上遵循了国际劳工组织所推荐的就业和失业标准。
根据2000年全国人口普查资料，中国15岁以上人口失业率为3.58%，但城乡之间存在着巨大差异。城镇失业率为8.27%，其中城市为9.43%，镇为6.24%；而农村失业率只有1.15%.从分省来看，城镇失业率超过10%的省份达10个，其中最高的辽宁为17.68%，其他依次为黑龙江15.43%，天津13.96%，海南13.42%，吉林13.88%，青海12.30%，上海11.99%，内蒙古11.35%，江西10.33%，重庆10.76%.虽然根据“五普”得到的城镇失业率高达8.27%，但中国官方公布的2003年城镇登记失业率却只有4.3%左右。中国目前的城镇失业率到底有多高呢？这其实是一个仍然没有人说清楚的问题。
城镇登记失业率虽然与国际上主要发达国家的失业率相比并不高，但由于这一数字不是用国际接轨的调查方法得到的，它因此很难说明中国城镇的真实失业状况。而根据2000年人口普查计算的中国城镇失业率为8.27%，这显然是一个比较高的失业水平，但由于“五普”的失业率在很多方面无法严格遵循国际上调查失业率的口径，这一失业率数字也很难说是中国城镇真实失业程度的度量。不过，如果比较城镇调查失业率和“五普”失业率的具体内容，则不难看出，“五普”的失业率更接近于国际上所通行的调查失业率。尽管“五普”失业率会在一定程度上高估中国的真实失业水平，但它也许是对目前中国城镇失业水平的最接近实际的度量。鉴于失业率正在成为度量宏观经济运行状况的重要指标，中国迫切需要一个和国际接轨的调查失业率。因此，中国应该尽快建立和国际接轨的失业率调查制度并定期发布调查失业率。
三、关于真实失业率的估计
为了弄清楚城镇的真实失业率到底有多高，中国社会科学院人口与劳动经济研究所与地方统计局合作于2001年在全国5大城市福州、上海、沈阳、武汉和西安进行了劳动力抽样调查，并在之后的2002年又进行了一次专门的失业率调查。这次跟踪的调查完全遵循国际上关于就业和失业的定义，因此从中可以计算出与国际接轨的失业率数字。调查所以选择上述5个城市，主要希望这些城市能够在一定程度上代表地域性的差异和变化。福州和上海是在整个经济改革期间都具有良好经济运行情况的沿海城市，东北的沈阳、中部的武汉、西北的西安都是内陆城市，这些城市都拥有大量国有工业企业，并经受了经济结调整的巨大冲击。[BR] 表1是这次失业率调查的结果。该表报告了每个城市的失业率，以及分性别、年龄和受教育水平的失业率。2002年末，5城市的总体失业率为14.3%；失业率最高的城市是武汉（22.3%），其次是沈阳（17.6%），西安（16.5%），福州（12.3%）和上海（8.9%）；女性比男性具有更高的失业率，达到16.9%，而男性只有12.2%；中年人的失业率在所有年龄阶段是最高的。
中国的失业率与世界上其他国家相比如何？这是一个很多人都非常想了解的问题。作者比较了中国和其他转型经济国家、发达国家和发展中国家的失业率。鉴于其他大多数的国家农业人口比例要比中国小很多，所以作者估计的中国失业率为城镇常住人口失业率。可以看出，中国的城镇失业率在转型经济国家中处于中流的水平，与欧洲一些相对高失业的国家（如意大利、德国、法国）差不多，但是要远远超过英国、美国和加拿大。在亚洲，中国的失业率要远高于其他一些发达国家（如日本、韩国），以及一些发展中国家（如印度尼西亚和泰国）。总的来说，中国的失业情况是比较严重的，特别在某些城市和地区，但也似乎并没有严重到使中国面临严重的社会和政治危机的程度。
四、问题与对策
在严峻的就业形势下，我国2003年开始把就业再就业纳入国民经济和社会发展宏观调控目标，与就业和再就业工作取得的成绩相比，问题和挑战更大。归纳起来看，这些问题突出地表现在这样几个方面：一是如何扩大就业需求的问题。解决失业的根本途径仍然依赖于经济增长。中国经济长期持续的高速增长曾经创造了大量的就业机会，但目前的问题是经济增长的就业含量不断降低。在改革开放初期，经济每增长一个百分点会带动约0.4%的就业增长，但到了2000年，这一拉动作用降低到只有0.10%，经济增长对就业的拉动作用已经相当小。在这种情况下增加经济增长的就业含量就成了扩大就业的一条最重要的途径。现在面临的问题不是增长速度太慢的问题，而是在经济增长的同时如何能够最大限度地扩大就业的问题。
二是在扩大就业的同时必须高度重视就业的质量和劳动关系问题。中央所以把就业摆在如此的高度，一个根本的原因在于就业与社会稳定有关。就业包括两个方面的内容：就业数量和就业质量。所谓就业数量是指就业机会的多少，而就业质量主要是指就业的环境和劳动关系。就业的上述两个方面都与社会稳定密切相关。从历史上看，一个政权的更替或社会结构的剧烈变化，既可能因就业岗位严重短缺而引起，也可能会起因于就业环境或者劳动关系的恶化。中国目前一些地方工人工作条件很差，工人尤其是农民工的工资，常常被拖欠，构成了对社会稳定的极大威胁。因此，在关注扩大就业的同时，还必须同时关注劳动关系问题，只有这样才能真正体现就业是民生之本的精神，也才能真正体现出中央对广大人民群众根本利益的关心。
三是必须高度关注农民的失业问题。农民由于有土地的保障，常常被认为不存在失业问题。但随着中国城镇化进程的加快，越来越多的农民正在失去自己赖以生存的土地，农民的失业问题因而变得日趋严重。据估计，因开发区、道路和其他各种工程的建设，自1990年代以来至少有2000万农民的土地被征用。这一数字几乎和城镇国有企业下岗职工的数量相当。当然，土地被征用后，农民会得到一定的经济补偿，但是这些补偿一般来说都被压到一个相当低的水平。况且，这些失去土地的农民很少能够成为企业家，指望他们自己利用得到的经济补偿来为其后半辈子提供生活保障是不现实的。对于大多数的人来说，这些经济补偿只能维持其一时之需。一旦这些补偿被坐吃山空，而他们又不能找到一份工作，则这些农民就成了真正意义的失业者。和城镇的失业者不同，城镇居民失业后可以得到失业保险和城镇最低生活保障制度的帮助，而农民则完全被排除在正在建立的城镇社会保障体系之外，同时，农村则根本没有建立起任何社会保障制度，其结果，农民失业后，得不到任何形式的社会支持和帮助。因此，如何解决失地农民的失业问题是另一个亟待解决的问题。
要有效地扩大就业并更加积极地应对失业，除了要重点解决上述所存在的突出问题之外，还应该在如下几个方面加大政策的着力点。
1.完善劳动力市场统计，加快劳动力市场的信息化建设
掌握就业和失业信息在短期宏观经济管理中具有非常重要的地位。劳动力市场调查体系已被看作现代社会实施宏观经济调控必不可少的环节。发达的市场经济国家大多已经建立了自己完备的劳动力市场调查体系。通过劳动力市场调查，这些国家的经济管理部门不仅获得了及时、丰富的劳动力市场信息，也为整个经济的宏观调控和管理提供了决策基础。随着社会经济的不断发展，人们对劳动力市场的运行结果日益重视。劳动力市场调查已经不再仅仅是劳动管理部门关注的事情，其运行状况和结果已成为社会各界判断宏观经济运行态势的重要指针。因此，要想有效地应对失业，完善中国的劳动力市场统计，加快劳动力市场的信息化建设是当务之急。
2.大力开发人力资源，消除劳动力市场的分割
我国劳动力市场目前面临着双重分割，这是人力资源开发中面临的最大挑战。劳动力市场的第一重分割是城乡之间的分割。第二重分割是人才市场和劳动力市场的分割，这一分割通过把人分成不同身份而拒其于特定的市场之外。例如文化程度较低并主要从事体力劳动的人，找工作主要依赖劳动力市场。而文化程度较高、具有干部身份或具有一定技术职称的人则被划归人才市场。劳动力市场的这种分割是我国特有的现象。从市场资源配置的角度看，这种划分造成了效率的损失。无论是从事体力劳动、脑力劳动还是从事管理工作的人，所提供的都是服务和劳动，都创造价值，不能因为劳动形式不一样，就被拒之于某一个市场之外。这种划分既不科学，也不合理，容易产生一些问题。当然，这与我国行政机构的设置有很大的关系。消除劳动力市场的多重分割，形成一个更加整合的劳动力市场必将使市场更加有效地配置劳动力资源，从而将进一步推动经济和社会的繁荣和发展。
3.建立以劳动力市场需求为导向的教育和培训体制
随着劳动力市场改革的逐步深化，相对滞后的教育体制和劳动力市场之间出现了很大矛盾。目前大学生就业难的问题就是这一矛盾的突出体现。虽然我国劳动力市场存在总量过剩，但大学生就业的问题并不是总量过剩的问题。与发达国家相比，我国的大学生不是太多，而是太少。因此，大学生就业难基本上是一个结构性的问题，而造成这种状况更深层次的原因则在于正规的教育体制和劳动力市场之间缺乏一个过渡或者说连接二者的桥梁。如果在正规的学校教育和劳动力市场之间存在一个不断发育的培训市场，并让这一市场充分发挥其作用，必将会大大推进人力资源开发的有效性。当然，要建立并维护这样一个市场，显然需要各个政府部门（如教育部门和劳动部门）的共同努力。
4.加大积极就业政策的力度，不断提高失业者的就业能力
中国在扩大就业和应对失业问题上的不断探索，逐渐形成了具有中国特色的劳动力市场政策体系，2002年后开始实施的积极就业政策逐渐得到国际社会的高度评价。积极就业政策的实施大大加快了我国城镇居民的社会保障网络的形成，并在确保社会稳定方面发挥了积极的作用。但随着下岗和失业的“并轨”，“下岗生活补贴”正逐渐淡出历史舞台，这就要求“失业保险”和“城镇低保”发挥更大的作用。然而，目前的失业保险制度存在着“覆盖面低”和缴费困难的问题；而城市“低保”存在着资金来源困难、管理不规范和“瞄准”机制缺乏效率的问题。其结果，一些真正需要社会救助的城镇失业者和困难家庭得不到相应的帮助，生活相当艰难；相反，一些生活并不十分困难的人却常常能从中得到好处。因此，从社会救助的角度来说，目前的当务之急是必须进一步加大积极就业政策的实施力度，加速完善失业保险制度，并提高城市“低保”资金的使用效率。
让失业者尽快回到就业的队伍之中是解决失业问题的根本措施，积极就业政策的核心就是如何提高失业者的就业能力。国际上实施积极劳动力市场政策的经验表明，中国积极就业政策要想进一步取得成功，主要应该在这样几个方面下功夫：一是要进一步完善劳动力市场的改革，积极改善就业的制度环境和政策环境；二要规范劳动力市场，为失业者寻找工作提供更加充分的信息；三要积极培育和发展培训市场，鼓励各种形式的职业和技能培训。
5.实现经济政策和劳动力市场政策整合，提高经济增长的就业含量
扩大就业的最根本途径当然还依赖于经济增长。我国经济长期持续的高速增长创造了大量就业机会，但目前的问题是经济增长的就业含量不断降低。如何把经济政策（财政和货币政策）与劳动力市场政策结合起来从而提高经济增长的就业含量，已经成为摆在我们面前的紧迫任务。具体来看，要使经济增长就业的含量不断提高，首先应该大力发展劳动密集型产业。劳动密集型产业的发展意味着相对于经济增长的就业弹性会增加。其次，要大力发展非国有经济和民营经济，鼓励各种各样的就业形式。一般来说，非国有经济具有劳动密集型特点，最具就业吸纳潜力，大力发展民营经济必将创造出大量的就业机会从而减轻城镇失业。