从逆境到危机:复杂局势条件下的政府治理初论

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[关键词]政治其它相关  

     [内容提要] 转型政府治理面临的一个关键课题,是如何控制由逆境向危机转化这样一个可能导致严重的政治不稳定的过程。本文探讨了逆境条件下政府治理所涉及的几个重大问题,并d由逆境向危机转化过程中的不同政治不稳态进行了分析,并探讨了危机管理的长期战略和短期应对措施。
  [关键词] 社会逆境 危机管理 政府治理
    一般都认为,冲突是社会生活中的一种常态,没有冲突就无所谓社会政治。在特定条件下,当冲突积累到一定程度时就可能以比较集中、突发性的方式爆发,形成带有紧张性、复杂性的局势。这种局势的复杂性在处于现代化进程中许多国家和地区中都有集中表现,是一种带有特殊性的治理环境,对现代政府的治理提出了严峻考验。1中国在今后相当一个时间内将同样面临这样的政府治理环境,2003年的非典危机集中凸显出这一问题的紧迫性。
  本文提出,在社会主义初级阶段条件下,随着改革和社会发展进程的不断推进和深入,有些冲突和矛盾可能进一步突出甚至激化,带有一定的社会紧张性、非稳性,加上社会生活各方面的联动性日益突出,就有可能在局部范围内出现一定的非稳状态。这给政府治理带来了许多新的困难,也提出了许多新的挑战。其中,积极防止和克服由逆境向危机的恶性转化,就是一个突出的方面。
一、必须大力加强对逆境条件下的政府治理的研究
  本文所指政府治理逆境,乃是这样一种环境,在其中决策者面临的各方面不确定因素(甚至包括相当一部分不可控因素)太多且对决策者极其不利,但决策者又不得不作出可能对未来政治发展产生重大影响的决策。这一概念包括三层含义:(1)决策的不确定因素非常多;(2)决策环境对决策者极其不利;(3)决策者必须作出果断选择,而这种抉择所产生的影响可能是相当重要的。显然,逆境的存在是一种普遍现象,而对逆境的不同处理和治理将产生好坏两种截然不同的结果。
  危机则是一种改变或破坏系统平衡状态的现象。对其可以从多角度、多层次进行分析。从危机管理角度观之,危机状态体现为这样一种决策形势,在此情势下国家的利益受到威胁,严重的对抗可能因失控而导致暴力冲突,而决策者作出决策和反应的时间相当有限甚至是极其紧迫。因此,危机是不一致、矛盾、冲突而导致的一种高度紧张状态。如果这种紧张失控,则可能威胁到政治体系的基本制度、基本政策、价值标准和价值取向等核心因素。因此,危机是一个小于且介于冲突的概念,其本身就是一种特殊的冲突形式,它往往意味着冲突形势处于转折点或某一个特殊阶段。需要指出的是,危机的消失并不一定说明冲突就不存在了。
  与危机状态相对应的是政治稳定,这是社会正常运行的基础,中外各国无论政治家还是政治学家都极为重视政治稳定。邓小平认为,政治稳定是评价一个国家政治体制、政治结构和政策的主要标准之一。2他还从“文化大革命”的历史教训出发,告诫人们要充分认识社会动乱的危害。“文化大革命的经验已经证明,动乱不能前进,只能后退,要有秩序才能前进。在我国目前的情况下,可以说,没有安定团结,就没有一切,包括民主、‘双百’方针等等,统统谈不上。”3塞缪尔·亨廷顿则提出,“基本的问题不是自由,而是创立一个合法的公共秩序。当然,人们可以有秩序而没有自由,但他们不能有自由而没有秩序。”4这种政治秩序,本身就意味着政治稳定。
  然而,从我国所面临的现实环境和所处在的改革阶段看,却潜伏着许多矛盾和困难。这些,都可能在一定条件下酝酿、集中、暴露和爆发出来。江泽民曾多次指出,必须对我国当前所面临的复杂局势有清醒认识,既不可否定大局而丧失信心,又不能无视存在的严重问题而掉以轻心。党的十六大提出,要加强党的执政能力建设,提高党的领导水平和执政水平。其中,就包括正确认识和处理各种社会矛盾,善于协调不同利益关系和克服各种困难,不断提高应对复杂局面的能力。结合我国社会主义初级阶段的情况看,改革处于攻坚阶段,发展处于关键时期,面对的是极其复杂的社会环境。事实上,这种复杂环境在一定意义上就体现为我们所讲的政府治理逆境。需要引起注意的是,如果对这种复杂局势控驭不力,甚至发生大的失误,就有可能导致危机状态的产生,甚至直接威胁到社会的根本组织原则和核心价值。对此,我们必须始终保持极其清醒的认识。
  1.从我国现代化进程所处的阶段看,正是社会不稳定程度较高的区间,经济发展停滞不前或者是经济发展太慢,都可能成为酝酿政治不稳定甚至爆发危机的潜在因素。马克思主义历来认为,政治稳定与否固然与政治本身发展状况有直接关系,但终极原因还是来自于生产力。能否促进生产力的发展,并使人民群众从中得到实惠是决定政权兴亡的一个根本原因。在经济全球化加速发展的情况下,能不能以较高速度发展生产力是我们始终面临的重大课题。经济发展与政治不稳定的关联性,往往在两种比较中体现出来。一是横向比较。“如果我们不发展或发展得太慢,老百姓一比较就有问题了。”5特别是老百姓看到其他国家发展更快、生活更好时泄诘牡退俜⒄咕鸵馕蹲拧熬没隆保筒恢皇恰熬梦侍狻保导噬鲜歉稣挝侍猓岢晌湍鸪逋缓臀;囊蛩亍6亲菹虮冉稀4υ诰梅⒄沟牟煌锥紊希⒄顾俣鹊吐湟馕蹲湃嗣窭娌荒艿玫胶芎玫氖迪郑嗣竦貌坏绞祷荩佣宦U馑得鳎梦;缁嵛;⒄挝;渚哂邢嗷プ目赡苄浴8母锟乓岳矗夜?0多年时间里呈现为一个历史上少有的持续经济增长和繁荣时期。但是,一定时期的持续增长不可能打破经济周期永远继续下去。这种持续增长和繁荣还能延续多长时间?经济增长和社会发展之间日益突出的矛盾能否逐步得到缓和、解决?这都是我们必须严肃认真考虑的重大问题。
  2.从我国改革发展自身所触及的层次、范围和深刻程度看,已经进入攻坚性、突破“瓶颈”的关键阶段,将会同时面临社会各个方面的困难。就经济体制改革看,虽然已经取得了许多重大进展,但在一些关键性领域遇到了很多障碍,亟待突破。就政治体制改革看,最重要的是政治体制改革不适应经济体制改革的要求,如何通过健全制度机制来充分发挥社会主义政治体制的优势,面临诸多亟待解决的重大问题。事实上,不论从经济方面还是政治方面看,不仅还有许多遗留问题仍然没有解决,而且在改革过程中又新产生和积累了不少问题。比如,失业问题、特困弱势群体问题、贫富差距扩大和分配不公问题、消除既得利益群体和腐败问题等,这些都有可能成为导致政治不稳定的关键性因素。
  3.从政府治理的主要行为主体看,党的建设面临许多新的课题,特别是党内腐败现象的蔓延等,都是导致政治不稳定产生并酝酿危机的重要因素。强有力的政党是现代化进程中的国家保持政治稳定的关键因素。6一方面,没有共产党的坚强领导,党的领导地位动摇,就不可能有安定团结的政治局面,必然导致“天下大乱”。另一方面,新的时代条件下党的历史方位发生了重大变化,党的自身建设和发展也面临许多新的课题,党的领导方式和执政方式正处在重大转型当中。无论是哪一方面的问题处理不好,都可能成为导致政治不稳定的因素。事实上,改革开放以来,党并不是没有经历不定期来自各方面和各种矛盾冲突所带来的压力,这是需要引起高度关注的。7
  4.改革开放所带来的一个客观结果是社会思想文化面临更为复杂的环境,各种思想观念相互激荡和作用,其中错误思想观念和价值标准的产生和滋长在一定条件下也可以成为政治不稳定产生并酝酿危机的重要因素。这些错误思想观念和价值标准对人们的精神污染危害极大,甚至“足以祸国殃民。它在人民中混淆是非界限,造成消极涣散、离心离德的情绪,腐蚀人们的灵魂和意志,助长一部分人当中怀疑以至否定社会主义和党的领导的思潮。”8更要引起重视的是,如拜金主义、享乐主义、极端个人主义、封建迷信思想等“精神污染”,有些消极影响是直接的,有的则在短期内看不到,但从长远看,都对社会政治生活的健康发展具有明显制约作用,甚至在一定条件下酝酿危机性因素。
  5.从政治治理所面临的外部环境看,西方一些国家把对社会主义国家实行分化、西化的图谋作为既定策略,始终没有改变,采取各种方式和手段对我国社会主义制度进行破坏,这也是不容忽视的因素。
  以上所有这些方面因素的存在,都充分说明在整个社会主义初级阶段,不稳定因素是多方面的,有些还是深层次的,必将长期存在。在一定条件和范围内,完全可能形成一种政治治理逆境,甚至还可能激化成为一种(局部性)危机状态,9需要加以深入研究。与此相对照的是,我们对危机管理的研究还远没有上升到系统、深入的程度,特别是相当缺乏从政府治理角度对危机的研究,包括危机的成因(其中就体现为由逆境到危机的发展过程)、规模、类型、频率、强度和发展变化规律、后果,以及政府对危机的预防、控制、转化和消除等,亟待加强。
二、预防由逆境向危机转化:当前危机管理应着力关注的几个重大问题
  政府危机治理所涉及的问题很多,可以进行多向度的探索。从危机发展过程看,危机管理的一个重点是着力预防逆境条件的极端恶化和酝酿、积累、演变、发展成为危机状态。我们认为,从理论研究的视角看,当前必须着力关注和解决以下几个重大问题:
  1.激进与渐进:危机的酝酿、爆发与政府的改革发展模式选择的关系。
  任何一个改革者着手进行改革时,都面临着选择什么样的模式的问题。在亨廷顿看来,改革者的道路是艰难的,他面临的问题在一些方面甚至比革命者还要棘手。10一个志在对社会经济结构和政治体制方面实行一系列重大变革的政治家来说,理论上有两大战略可以选择:一是尽早把所有的目标公诸于众,然后尽可能争取逐个实现,以图尽可能有所收获;另一种则是所谓藏而不露的战略,注意隐匿自己的目标,把改革分开来一事一办。显然,前一种是一种激进的、全面的、或者说闪电式的战略;后者则是一种渐进的、枝节的、或者说持久式的战略。在不同的历史时期,这两种战略都为改革者所采用过。11
  针对我国改革发展的现实情况,要避免政府治理危机局面的产生,在懈母锓⒄鼓J窖≡裆媳匦胱⒁饬礁龇矫娴奈侍狻R环矫妫そ⑷妗⑸恋缡降母母镎铰运蟮奶跫嗟毖细瘢ㄕ龈母锕讨械乃猩缁峒藕驼问屏Χ际歉ǖ暮筒槐涞模Φ背氏指叨任榷ㄗ刺6庵痔跫呛苣延枰月愕摹8母锏氖抵示褪抢婧腿Φ闹匦碌髡K婕暗恼歉鞲錾缁峒拧⒔撞阍谡錾缁嶂械牡匚坏谋浠<虻サ厮担母锞褪且蚱圃械摹巴V偷摹⒐袒摹逼胶猓非蟮氖窃诙蟹⒄埂⒃诜⒄怪小爸频肌焙涂卦ΑL乇鹗堑备母锷钊氲揭欢ǔ潭群筒愦危媪倜芎统逋患斜┞兜闹卫砟婢呈保扇〖そ铰院芸赡艿贾律缁崾Э睾臀;牟A硪环矫妫母锏哪勘暧直匦胱钪罩赶蛏缁岷驼翁逑翟诨镜木锰逯啤⒄翁逯啤⒅卮笳摺⑸缁峤峁埂⒓壑底荚颍约罢斓挤绞降闹卮蟊涓锖陀呕U庥忠蟾母镎呤适庇行У匮杆偻平母锝蹋痪窒抻诮ソ铰苑绞剑敌幸欢ǔ潭鹊摹坝邢藜そ闭铰裕贾瞻殉逋豢刂圃诤侠淼南薅取⒎段е凇U饬街智榭觯际蔷霾哒咴谖;芾砉讨斜匦爰右灾厥拥摹?
  面对当前的改革难点、重点,我们认为,要有效地预防危机的发生,以及万一危机出现时使之得到迅速控制和转化,在战略选择上,必须坚持这样几条原则:(1)政策力度始终保持在改革临界区间内的原则。任何改革都有一个政策限度或阈值问题,改革要取得效果,就必须具有一定力度,达到一个适当的“下临界值”,才能产生变革性影响;但又必须控制在一定限度内,保持在适当的“上临界值”内,否则可能导致社会动乱和危机的发生。(2)渐进战略与局部激进策略相结合的“有限激进“原则。(3)在动态中弹性控制的能动制导原则。既要注意强化社会动力机制作用的发挥,又要重视社会平衡机制的调节器作用。(4)改革目标和价值取向上的改造性原则。
  根据以上这几个原则,可以发现,不论是涉及政府分配职能的政策(如住房、医疗、福利等各种制度的改革等),还是涉及政府管制性职能的政策(如消除腐败、建设廉洁政治的努力等),都有可能成为危机发生的关节点,必须予以极端重视。事实上,20世纪90年代以来一些国家所先后发生的政治动荡可以给予我们很好的启示。12
  2.政府强度与质量:危机的酝酿、爆发与政治资源开发利用的关系。
  在危机管理中,与危机相对的是政治稳定,这也是危机治理和研究的核心论题:获取一个国家政治稳定的资源乃是危机治理的归宿点。13就政府行为来说,政治稳定大致可以经由两种途径获得:(1)依赖较高甚至极高的“政府强度”(Government strength);(2)依赖于提高“政府质量”(Government quality)。二者是相互联系的两个方面,而且不论哪一方面都主要是通过国家经济发展而实现转化和强固的。
  何为“政府强度”?按罗素的认识,就是一国政府“权力的密度或组织的强度”,具体说就是政府行政的力度。14亨廷顿提出,后发展国家特别是战后发展中国家社会生活不稳定或政治动荡的根源并不在于落后,而在于现代化。“如果说穷国显得不稳定的话,并不是因为它们穷,而是它们想致富”,在于这些国家或地区现代化的发展速度,比较早进入现代化进程的国家要快得多。15因此,在他看来,“强大政府”就是能够提供合法的政治秩序基础和有效的政治参与(共同体)基础的政府,其构建和维持依赖于强有力的政党和组织的力量。
  事实上,很高的政府强度的作用是多方面的。艾伯特?赫希曼提出,主要包括两方面的功能:发动经济增长和减缓随之产生的社会经济压力,即“发动”和“减压”功能。16其中,这种减压功能又包括了实现经济运行的减压和社会减压。后者就体现为强制性的实现社会稳定,从而保证有效的制度创新和制度供给。17
  但是,单纯依靠提高政府强度来维系政治稳定,其作用相当有限。许多希望依靠“强有力的政府”促进经济增长和社会稳定的政府经常面临着令人沮丧的事实:其经济增长往往不具持续性,因而其社会稳定也是暂时的。包括了苏联和前东欧社会主义国家,几乎是在一夜之间发生了剧变。最新的例子则与创造所谓“东亚奇迹”的“强政府”国家相关(实际上这些国家的政府质量并非很低)。在1997年以来的亚洲金融危机中,大部分国家都受到了极大的冲击,印度尼西亚等国还陷入政治动荡,导致长期执政的专业集团不得不黯然下台。这说明,政府强度只是保持政治稳定的必要条件而非充分条件。
  因此,与政府强度相比,政府质量是保持政治稳定的更为重要的变量因素。这是因为,政府质量几乎是政府有效性的代名词,而政府有效性意味着政府“绩效合法性”基础的强固化。政府质量与政治稳定的相关性,可以从其构成要素中看出来:(1)政府理性,包括致力于经济发展的明确目的性、决策科学性和政策连续性;(2)政府效率,包括政府机构的精干与高效、专业化的文官系统;(3)政府自律性。18世界各国的实践表明,政府强度与政府质量之间并没有必然联系。假如没有政府质量作保证,即使有相当高的政府强度,也不能成真正的“强政府”;反之,一个政府强度不高,但如果有较高的政府质量,也会成为“强政府”。政府质量是促使政府强度发挥有效功能和作用的重要保障。
三、克服由逆境向危机状态的转化:逆境条件下政府治理的关键课题
  一般地,要想很好地区分、确定政治稳定度是困难的,而区分政治不稳定则相对要容易得多。因此,我们也从政治不稳定的规模、强度出发来分析由逆境向危机转化过程中的不同阶段,并借以说明预防由逆境向危机状态的演变发展是逆境条件下政府治理的关键课题。
  冲突和危机关系十分密切,危机是冲突发展到一定程度或阶段的特殊现象,是冲突升级、缓和或继续酝酿的敏感区域和转折点。当冲突发展到有可能失控的重大关头时,往往意味着危机的酝酿和爆发可能性。因此,危机状态的发展序列,总是显明地体现在冲突发展过程和阶段上。而冲突的强度和规模大小又是以政治不稳定状态表现出来的。我们认为,由逆境向危机的发展,就体现为不稳定状态的发展阶段,从政治角度视之,主要可以分为四个相互联系的层次:23
  1.混乱。这包括两层含义:一是政治系统自身的各个层次和部分有中断现象,国家运用行政手段已不能控制全国政治局面,中央权威削弱,地方对中央普遍阳奉阴违,地方分散主义极其突出,“你有政策我有对策”成为地方政府一种主要的运行方式;二是针对一些具体政策或某个领导人的罢工、罢课、罢市和游行示威持续出现,但规模不是很大。总的看,混乱局面一个最主要的特征是,它是在基本认同现有社会基本政治制度和法律框架的范围内进行的,并不涉及怀疑、反对宪法和法律制度的权威。但这种混乱局面已经具有较为突出的危害性,邓小平曾经严肃指出并批评说,在社会主义条件下,人民群众同党和政府之间的矛盾,不属于阶级斗争范畴,是非对抗性质的,应当注意用法律和教育两种手段来解决,否则“只会出现国家混乱、人心涣散的局面”,“中国人多,如果今天这个示威,明天那个示威,三百六十五天,天天会有示威游行,那末就根本谈不上搞经济建设了。”24
  2.动乱。指社会和政治处于失控的边缘,在极少数别有用心的人煽动下,宪法和法律权威受到广泛怀疑,针对基本社会制度和国家政权的罢工、罢课、罢市和游行示威普遍出现,形成此起彼伏的状况,中央和地方政府的某些部门处于瘫痪半瘫痪状态。动乱与混乱是一种不断推进和剧烈化的关系。从动乱的性质看,其目标“是要颠覆我们的国家,颠覆我们的党,这是问题的实质。”25对此,邓小平旗帜鲜明地强调:“中国不能乱哄哄的,只有在安定团结的局面下搞建设才有出路。一切反对、妨碍我们走社会主义道路的东西都要排除,一切导致中国混乱甚至动乱的因素都要排除。”26“我们要让国内外明白,加强控制是为了稳定,是为了更好地改革开放,进行现代化建设。”27
  3.暴乱。指发生武装叛变或大规模暴力冲突,“打、砸、抢、烧”等严重违法犯罪行为和恐怖主义活动大量出现,流血事件不断,个别地方武力宣布独立或公开煽动颠覆中央政府。暴乱具有强烈的阶级残酷性和对抗性。暴乱很可能是内战的前奏,“如果那些搞暴乱的人得逞,就要发生内战。”28
  4.内战。指爆发国内战争,反政府组织和大量受蒙庇的群众对宪法的最高权威性和政府的权威性加以否认,而对反叛的认同程度较高,拥有组织较为严密的军事力量与中央政府相对抗,形成全面混乱和武力对峙局面。邓小平认为:中国乱起来,就决不只是“文化大革命”那样的问题,那时有毛主席、周总理等老一辈领导人的威信,说是“全面内战”,到底不是大打,真正的内战并没有出现。那么,什么样的才是真正的内战呢?邓小平说:“如果再乱,乱到党不起作用了,国家权力不起作用了,这一派抓一部分军队,那一派抓一部分军队,就是个内战的局面。……一打内战就是各霸一方,生产衰落,交通中断,难民不是百万、千万而是成亿地往外面跑。……这就会是世界性灾难。”29
四、长远战略:逆境条件下政府治理的主要原则、方式和途径
  如何针对逆境条件有效进行政府治理?特别是预防由逆境向危机的转化,从长期战略看,要遵循什么样的原则、方式?恩格斯关于国家的一段经典论述可以给我们以深刻启示。他说,国家是由于“社会陷入了不可解决的自我矛盾,分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面,这些经济利益互相冲突的阶级,不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭,就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量,这种力量应当缓和冲突,把冲突保持在‘秩序’的范围以内。”33社会主义国家是一种新型国家,但仍然可以从这一论述中得到启示:无产阶级专政的建立,作为阶级的阶级斗争虽然已经消灭,但矛盾和对立性因素并没有完成消除,国家只是缓和、限制了这些矛盾和对立性因素,从而保证了政治秩序。国家是不稳定的产物,国家的存在本身即表明不稳定因素无法从根本上克服,需要一种特殊的控制,一旦国家的控制发生障碍,社会发生难以控制的动乱,政治不稳定便出现了,甚至酝酿发展成危机局势。
  因此,从动态上讲,不论是什么国家,都必须树立起危机观念、制定危机治理策略。从根本上说,最高明的危机治理还是树立起正确的长期预防战略,及时排解、消除危机因素,“胜敌于无形之中”。当前,对逆境和危机进行长期预防和治理,其原则主要包括:
  1.四个坚持、改革开放,归根到底是经济发展,这是保持政治稳定、消除危机因素的基础和根本。邓小平指出:我们必须坚持四个不变(即坚持四项基本原则不变,一心一意搞四个现代化建设不变,对外开放政策不变,进行经济体制改革和政治体制改革的方针不变),才能稳定。34邓小平反复强调,“最根本的因素,还是经济增长速度,而且要体现在人民的生活逐步地好起来。人民看到稳定带来的实在的好处,看到现行的制度、政策的好处,这样才能真正地稳定下来。不论国际大气候怎样变化,只要我们争得了这一条,就稳如泰山。”35在改革过程中,尽管对改革的各种具体政策肯定有不同的看法,尽管人们的思想存在分歧,存在偏激,但是,即使是在1989年的政治风波中,也没有人喊过打倒改革开放。其关键,在于十一届三中全会以来的方针、政策,使人民群众得到了实在的好处,是得人心的,是有群众基础的。这是保持社会政治稳定的根本。
  2.在改革的具体进程中把握和实践好“两手抓”方针,在动态上保持对复杂局势的弹性“制导”。改革作为探索性的试验过程,会碰到许多矛盾和困难,有一些可能也碰到过但已经具有新的表现形式和难度,有一些则是改革中新产生、尖锐化而以前没有过的。其中有一些矛盾和困难的不可控性非常突出。对此,邓小平强调应以“两手抓”来解决的方针,可以给我们深刻启示:(1)对于物质文明和精神文明要两手抓,“现在要特别注意建设物质文明。与此同时,还要建设社会主义精神文明,最根本的是要使广大人民有共产主义的理想,有道德,有文化,守纪律。”36同时,在两个文明建设中要抓住突出和关键性问题,比如,他说:“当前的精神文明建设,首先要着眼于党风和社会风气的根本好转。”37(2)要一手抓改革开放,一手抓打击经济犯罪。一方面为我国现代化注入活力,另一方面又带来了一些不好的东西,“打击各种犯罪活动,扫除丑恶现象,手软不得。”38(3)既要注意个人利益、局部利益、暂时利益,又要考虑集体利益、整体利益、长远利益,必须h终紧紧抓住最大多数人这个根本,按照统筹兼顾原则调节好多种利益的矛盾。另外,还包括一手抓建设,一手抓法制;一方面鼓励一部分人和地区先富起来,同时又逐步在改革和发展中解决贫富悬殊、实现共同富裕目标等。
  3.着眼于加强国家制度建设,充分发挥社会主义民主法制的“制度稳定功能”,是消除不稳定因素,保持政治稳定的根本途径。不同体制所具有的稳定功能是不一样的,制度体系的优化对于促进和保持政治稳定具有相当重要的作用。39以改革为动力,以民主与法制为轨道,致力于社会主义各项政治制度的建立、健全和完善,应当成为社会主义初级阶段政治稳定和危机处理思想的重要内容。在社会主义建设中曾经长期存在忽视国家制度建设的问题。比如,邓小平曾从总结历史经验的高度强调,“制度”对保持社会政治稳定、避免类似“文革”的事件的再次发生具有决定性作用。用他的话来说,“制度问题”更带有“根本性、全局性、稳定性和长期性”,是“决定因素”。因此,要着眼于从制度方面解决问题,只有建立和完善社会主义“政治机制”,才能充分发挥民主法制的“动力——平衡——稳定”的制度功能,从根本上避免动乱的发生,实现长期的、积极的政治稳定。
  4.对于社会主义发展过程中,特别是改革开放不断深入的情况下可能出现的风险性、不稳定和危机性因素,要始终保持清醒认识和积极态度。在这一问题上,要特别注意把握两个原则:一是对改革中可能出现的风险、危机性事态保持积极主动态度。改革没有万无一失的方案,问题是要搞得比较稳妥一些,选择的方式和时机要恰当。不犯错误不可能,要争取犯得小一点,遇到问题就及时调整。同时,我们要把工作的基点放在出现较大的风险上,准备好对策。二是“治理国家,这是一个大道理,要管很多小道理。那些小道理或许有道理,但是没有这个大道理就不行。”40对于改革过程中出现的各种风险和危机性事件,必须从维护国家主权、利益和安全的高度,果断决策,包括运用法律、教育甚至果断运用专政手段,消除危机性因素,保持安定团结的政治局面。
五、短期应对:必须在整个逆境和危机过程中牢牢掌握工作主动权
  由于各种各样的因素作用最终导致政治不稳定、危机发生时,我们面临的最主要任务就是尽快控制局势,消除不稳定状态,使之向积极方面转化、发展。这里,就涉及到危机过程当中采取什么样短期的具体应对措施的问题。
  1.面对危机,要有积极主动、乐观向上、勇于应战的态度。对于危机性事件和事态,可以有不同的态度。我们应当坚持的态度是:一方面,要积极主动,勇于面对困难,敢于应战。邓小平在谈到1989年政治风波时就曾说过:页》绮ǔ僭缫矗枪蚀笃颉⒐谛∑蛩龆说模灰匀嗣且庵疚疲徊还浅僭纭⒋笮〉奈侍猓岸衷诶矗晕颐潜冉嫌欣!?1我们必须勇于迎接这场挑战和斗争的考验,即使当时有一些人不能理解事情的利害关系,但最终总会得到人民群众的支持。另一方面,党和政府要勇于和善于从自身找根源,并认真对待危机过程中出现和人民群众反映强烈的问题,加以迅速有效的解决以取信于民,使党和政府的行为与人民群众的期望保持高度一致,并通过一系列对社会负责的行为来建立、强化党和政府的信誉。要善于从危机中吸取教训,查找我们确实没有做好的工作。对此,我们必须“向人民作出交代”,取信于民,使人民团结在他们所相信的党和政府周围。
  2.面对危机,要认真分析、准确判断事件性质和关键、事态发展的趋势和危害。这是危机处理取得良好效果的前提和基础。在复杂局势下,特别是在处理复杂性强、关联性突出的危机过程中,这一点更为重要。一是要认真区分事件性质,从实质上看问题,这也是危机处理的难点和关键所在。在复杂局势下,好人坏人混杂在一起,阵线一时分不清楚,使得许多应该采取的措施难以出手。抓不住实质,就会对问题做出不准确甚至错误的判断。二是要特别注意从发展趋势和严重后果上分析事件的性质。面对危机,要考虑到最坏的可能性,并及时采取针对性措施,有条不紊地实施行动。三是要对整个复杂局势中各个潜在的危机因素进行分类,从而从总体上准确把握事件的性质和发展趋势。四是在危机处理过程中,要尽力寻找并把握危机中出现的任何机遇,制导危机向良性转化。
  3.面对危机,要区分不同性质的矛盾,分散危机与分解冲突。危机一般具有复杂性,尤其是一些历史性、累积性、涉及范围和影响较大的危机,往往是问题和各种因素相互交织、错综复杂。可以将综合性、复杂性的问题、冲突分解为一系列小的、具体的、特定的问题,逐个加以解决。因此,一方面,除了对整个危机事件性质的判断外,还要注意在整体当中的内部区分不同性质的矛盾。在改革开放和社会主义条件下,大量的是人民群众内部的矛盾,而不是敌我对立矛盾,要通过教育、保护学生和群众,以及“揭露那些别有用心的人”这样两手来分散危机和分解冲突。“要把对人民的民主和对敌人的专政结合起来”,42这是危机当中处理不同性质矛盾的总原则。即使是在强度和规模非常大的暴乱中,也要尽量避免伤害人民,这是我们的方针。坚持这一条,绝大多数的人就会清醒过来,转变思想。同时,要把事件中所反映出来的矛盾、冲突进行转化、细化,使之分散和分解。另外,对于危机的分散、分解,要注意结合改革的实际进程,做到胆子大、步子稳,虽不能保证不犯错误,但一旦产生错误,就要赶快改。
  4.面对危机,要保持沟通的畅通和不断接触,注意释放明确具体的信号,寻求广泛的支持。大量的理论研究和经验都表明:人类冲突和冲突升级在很多情况下都是因为缺乏良好的沟通,引起误解所致。邓小平就十分强调对冲突、矛盾和危机性事件表明我们的明确态度。“中国的问题,压倒一切的是需要稳定。凡是妨碍稳定的就要对付,不能让步,不能迁就。不要怕外国人议论,管他们说什么,无非是说我们不开明。……要放出一个信号:中国不允许乱。”43这样的信号,不仅是对国内而言,还包括向国外发出信号,以期取得国内人民群众的理解和支持,同时表明坚决反对外国干涉的态度。在危机发生后,要适时发布有关背景材料,充分显示党和政府对此有所准备和坚强信心,并指明正在采取什么样的措施。
  5.面对危机,要避免用零和对策的观点处理问题。在正确判断事件性质和冲突发展趋势的基础上,还必须要有正确的危机处理方式和手段。这是因为,从冲突双方来看,危机规模和强度是否升级以及在多大程度上升级,决策者拥有更多的使危机转化的资源和手段。决策者的处理方法如何是危机转化的主要方面。要避免用零和对策的简单化观点来处理问题,积极引导群众,避免伤害群众。同时,要注意方法的多样性。对属于人民内部矛盾的问题,不搞运动,主要是采取经常性的说服教育疏导,必要时也要注意运用行政和法律的手段。这就体现了一种站在对方立场上思考问题的方法,能够推动事件的迅速转化,促成社会和谐的“共赢”结局。
  6.面对危机,要在必要时果断采取积极的强制性措施。危机的解决固然需要克制和妥协,但也需要积极的干预。考虑到危机发展和升级可能产生的负面作用和影响,政府的积极干预是不可少的。必须充分理解和坚持“依靠无产阶级专政保卫社会主义制度,这是马克思主义的一个基本观点。”“运用人民民主专政的力量,巩固人民的政权,是正义的事情,没有什么输理的地方。”44特别是在危机出现和严重化的时候,不及时采取坚决果断的措施,包括合法使用武力,后果难以设想。在危机过程中,应通过对危机特征的详尽分析,挑选那些足以改变和影响危机的主要因素,集中资源,采取强化的干预措施,推动危机向良性转化。
  7.面对危机,要善于从中吸取经验教训,增强反危机能力。在危机结束以后,还有一个如何从中吸取教训的问题,危机是不是只有消极意义?事实上并不是这样,即使从字面看,一方面,“危”意味着“危险、风险”;而另一方面,“机”却代表着“机会、机遇”。危机往往意味着转折点和新的起点,一方面,我们不能因为改革过程中出现了一些带有风险性、波折性事件而从改革开放以来的基本路线、方针和政策上后退;另一方面,要认真上好危机处理这“一堂大课”,吸取教训,不断增强抵御风险和反危机能力。
  总之,在由逆境向危机转化过程中的政府治理,问题性质十分复杂,涉及因素相当之多,其中不少还是超出政府能力的不可控因素,而其可能导致的后果更是十分严重。因此,我们必须预为筹谋,着眼于长期的战略治理,同时又要有万一危机出现时的短期具体应对措施,做到及时、有效,既能实现危机的转化和消除,又不致付出太大的社会代价。   注释
  1 (美)塞缪尔·亨廷顿:在《发展的目标》一文中,作者指出:“在多伊奇、勒纳和布莱克等社会科学家看来,有一点非常清楚:现代化可能是整体性的,但不一定是很好的整体,它必然包含着紧张、压力、混乱和骚乱。”参见《现代化理论与历史经验的再探讨》,34页,上海,上海译文出版社,1993。
  2 邓小平认为,“我们评价一个国家的政治体制、政治结构和政策是否正确,关键看三条:第一是看国家的政局是否稳定;第二是看能否增进人民的团结,改善人民的生活;第三是看生产力能否得到持续发展。“事实上,这三条都与政治稳定有直接或间接的关系。参见《邓小平文选》第三卷,213页,北京,人民出版社,1993。
  3 《邓小平文选》第二卷,252页,北京,人民出版社,1994。
  4 (美)塞缪尔·亨廷顿:《变动社会的政治秩序》,8页,上海,上海译文出版社,1989。
  5 《邓小平文选》第三卷,375页,北京,人民出版社,1993。
  6 塞缪尔·亨廷顿提出,“进行现代化的政治体系的稳定程度,决定于其政党的力量强弱。一个政党的力量则视其所组织的群众支持大小而定。政党的力量反映出支持的规模和水平。凡取得真正或推定的高水平政治稳定的进行现代化的国家,都至少有一个强有力的政党。”这一观点可以给予我们多方面的启示。参见《变动社会的政治秩序》,440—444页,上海,上海译文出版社,1989。
  7 邓小平的诸多论述实际上暗示了这一问题的严重性,如关于“左”和右的问题就是如此:“中国要警惕右,但主要是防止‘左’。……我们必须保持清醒的头脑,这样就不会犯大错误,出现问题也容易纠正和改正。”参见《邓小平文选》第三卷,375页,北京,人民出版社,1993。
  8 《邓小平文选》第三卷,44页,北京,人民出版社,1993。
  9 事实上,在改革的前期阶段,1989年的政治风波就可以看作是一种带有危机性质的事件。然而,当时所面临的冲突、矛盾和问题还远没有目前这样深广、尖锐。中外各国的经验证明,政府对于危机事件完全是可以有所作为的,这也构成了我们加强危机管理研究和实际处理的理由。
  10 塞缪尔·亨廷顿指出:对于一个改革者来说,他所面临的问题在三个方面比革命者更为棘手,“第一,他必须两面作战,既要反对保守,又要反对革命。……改革者不仅必须比革命者更善于操纵社会力量,还必须在控制社会变化方面更加老练。……最后,对改革者而言,各种变化类型的孰先孰后,以及怎样加以选择的问题,要比对革命者尖锐得多。”参见《变动社会的政治秩序》,373—374页,上海,上海译文出版社,1989。
  11 胡元梓:《改革策略选择及其思考》,《改革》1999年第1期。
  12 就前者而言,需要引起人们注意的是,当前人民内部矛盾已经具有了很多新的特点,有论者指出,变革时期人民内部矛盾具有了更加突出的特点:矛盾涉及的范围更加广泛、矛盾触及的层次更加深刻、矛盾牵涉的对象更具群体性、矛盾呈现的状态更具复杂性、矛盾显现的方式更具尖锐性。参见黄宏、章传家《代表最广大人民群众的根本利益与正确处理新时期人民内部矛盾》,《求是》2000年第19期。从后者看,许多国家反腐败的浪潮日益高涨,但随着腐败现象的不断揭露又引发更大的动荡。这都是需要引起人们注意的。
  13 许文惠、张成福主编:《危机状态下的政府管理》,87页,北京,中国人民大学出版社,1998。
  14 (英)罗素:《权力论》,135—136页,上海,东方出版社,1998。
  15 (美)塞缪尔·亨廷顿:《变动社会的政治秩序》,43—46页,上海,上海译文出版社,1989。
  16 (美)艾伯特·赫希曼:《经济发展战略》,183—184页,北京,经济科学出版社,1992。
  17 李晓:《东亚奇迹与“强政府”》,21—42页,北京,经济科学出版社,1996。
  18 李晓:《东亚奇迹与“强政府”》,64页,北京,经济科学出版社,1996。
  19 在此我们>讨论权威性资源和现有政治资源总量的变化问题。
  20 参见拙文:《转型期中国政治资源的开发论纲》,《政法研究》1999年第4期。
  21 (英)戴维·赫尔德:《民主的模式》,305页,北京,中央编龀霭嫔纾?998。
  22 邓小平谈到在整个改革开放过程中,都必须始终注意坚持四项基本原则时说:资产阶级自由化泛滥,后果极其严重,“垮起来可是一夜之间啊。垮起来容易,建设就很难。在苗头出现时不注意,就会出事。”这说明,在邓小平看来,在各种条件作用下,特别是危机背景下,防止“剧变“发生是我们面临的一个重要任务。参见《邓小平文选》第三卷,379页,北京,人民出版社,1993。
  23 以下关于由逆境向危机发展的四个不同阶段的划分主要依据邓小平同志的大量论述归纳总结而来。
  24 《邓小平文选》第三卷,284—285页,北京,人民出版社,1993。
  25 《邓小平文选》第三卷,303页,北京,人民出版社,1993。
  26 《邓小平文选》第三卷,212页,北京,人民出版社,1993。
  27 《邓小平文选》第三卷,287页,北京,人民出版社,1993。
  28 《邓小平文选》第三卷,360页,北京,人民出版社,1993。
  29 《邓小平文选》第三卷,360—361页,北京,人民出版社,1993。
  30 李洪志:《国际政治与军事问题若干数量化分析方法》,21—22页,北京,军事科学出版社,1995。
  31 运用交叉分析方法可以对复杂局势进行数量化分析。参见李洪志:《国际政治与军事问题若干数量化分析方法》,36—47页,北京,军事科学出版社,1995。
  32 《邓小平文选》第三卷,357页,北京,人民出版社,1993。
  33 恩格斯:《马克思恩格斯选集》第四卷,170页,北京,人民出版社,1995。
  34 《邓小平文选》第三卷,211页,北京,人民出版社,1993。
  35 《邓小平文选》第三卷,254—255页,北京,人民出版社,1993。
  36 《邓小平文选》第三卷,28页,北京,人民出版社,1993。
  37 《邓小平文选》第三卷,144页,北京,人民出版社,1993。
  38 《邓小平文选》第三卷,378页,北京,人民出版社,1993。
  39 比如,与集权政体的“压力——稳定”机制比,民主政体所具有的“平衡——稳定”功能就要突出、有效和合理多了。正是民主政体所拥有的稳定功能,才使得很多民主政体国家始终处在相对稳定和相对不稳定的状态中,出现规模和强度很大的危机的可能性比较小。参见房宁《论民主政体的政治稳定功能》,《战略与管理》1998年第2期。
  40 《邓小平文选》第三卷,124页,北京,人民出版社,1993。
  41 《邓小平文选》第三卷,302页,北京,人民出版社,1993。
  42 《邓小平文选》第二卷,176页,北京,人民出版社,1994。
  43 《邓小平文选》第三卷,286页,北京,人民出版社,1994。
  44 《邓小平文选》第三卷,379页,北京,人民出版社,1994。

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